聚焦推進全過程工程咨詢服務發展指導意見新啟示

改革開放不斷推動我國工程咨詢業創新發展。2016年，中共中央、國務院下發了《關于深化投融資體制改革的意見》，提出了深化固定資產投資體制改革的歷史任務。2017年，國務院辦公廳下發了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，提出了深化工程建設管理體制改革，完善和推進工程咨詢服務組織模式創新發展，努力培育和發展包括投資、勘察、設計、監理、招投標、造價等全過程工程咨詢服務的改革目標。近兩年來，在兩個文件精神推動下，全過程工程咨詢服務引起了工程咨詢行業廣泛的關注，成為咨詢企業戰略轉型發展的熱點和焦點問題， 并推動著工程咨詢企業轉型升級發展的不斷實踐。探索中，咨詢企業對于全過程工程咨詢服務的基本概念與內涵， 轉型升級的必要性、可行性，以及實踐中遇到的具體問題展開了熱烈的討論、各抒己見，提出了不同的觀點和意見。今年3月，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合下發了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出了具體貫徹落實中央和國務院文件精神，完善和推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見和實施辦法。這標志著經過兩年來的探索和實踐，我國工程咨詢服務已經全面跨入了全過程工程咨詢服務發展的新階段。因此，認真學習和研究《指導意見》，深入挖掘和理解其精神實質， 準確解讀其內涵與價值，探討轉型升級實現的途徑，總結實踐過程中的經驗與教訓是非常必要的。筆者下面將就完善和推進全過程工程咨詢服務的重要意義、全過程工程咨詢服務的基本概念與內涵，以及指導意見在完善和推進全過程工程咨詢服務中給出的重要啟示3個問題進行討論和解讀。

完善和推進全過程工程咨詢服務的重要歷史和現實意義

筆者認為，在我國改革開放40年工程建設取得輝煌成就的今天，國家提出完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式，對工程咨詢服務行業來說，具有重要的歷史意義和現實意義。這是工程咨詢服務行業可持續發展具有里程碑意義的轉折點?？陀^上，也是對工程咨詢服務行業，在改革開放過程中取得的巨大進步與發展，所作出的最好的評價與肯定。同時這也是推動工程咨詢服務行業與時俱進發展，實現質的跨越所采取的必然舉措，是非常必要而且可行的。其重要意義體現在以下幾方面：

1.完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式是落實國家供給側結構性調整和深化工程咨詢服務管理制度改革取得的重要成果。

目前，我國已經全面進入習近平中國特色社會主義思想發展新時期。在黨的十八大、十九大精神指引下，如何深化工程咨詢服務管理制度改革，完成供給側結構性調整，破除政策性和制度性障礙，創新工程咨詢服務組織模式，提供高質量產品和服務，是工程咨詢服務行業發展面臨的主要問題?！吨笇б庖姟分赋?，改革開放40年來，我國工程建設取得了巨大的發展，工程咨詢服務市場得到了快速發展，逐步形成了投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等專業化的咨詢服務體系，促進了我國工程咨詢服務專業化水平提升，為我國工程建設作出了巨大貢獻。但隨著我國工程建設進入到高質量發展新階段，項目建設技術與水平逐步提高，之前相對獨立、碎片化、單項的工程咨詢服務組織模式已經滿足不了市場高質量、高效益、低成本的新需要。同時滿足不了政府部門對工程質量管理的新要求，制約了工程咨詢服務行業在新時期的進一步發展。完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式的重要意義體現在這將促進工程咨詢服務發生質的變化，使工程咨詢服務由先前專業單一、相互分割、相互獨立的碎片式服務模式轉變成為專業綜合、信息集成、全過程統籌的一體化的全過程工程咨詢服務模式。實踐證明，突破瓶頸束縛，創新發展工程咨詢服務組織模式已經成為了行業發展的必然要求。

2.完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式，是大力發展以市場需求為導向，滿足市場對高質量工程咨詢一體化服務需求的必然舉措。

現階段，工程咨詢服務市場對固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營全過程一體化、集成化、信息化的咨詢服務需求日益增強。這種新需求與之前碎片式、單一專業化供給模式之間的結構性矛盾日益突出。不解決服務模式的轉變，就滿足不了新需求對服務產品本質變化的需要。因此，完善工程咨詢服務組織模式就是解決供需新矛盾改革的具體措施，其根本目的就是根據市場導向和需求，促進工程咨詢服務方式與時俱進，達到提升服務產品質量、提高投資、建設和運營效益和效率的目的。實現在工程建設全過程平臺上，統籌控制投資和工程建設的質量、進度和效益。

3.完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式是咨詢服務行業落實國家“一帶一路”發展戰略的具體舉措和開拓國際市場的重要能力保障。

在工程建設領域，我國工程咨詢服務行業要落實國家“一帶一路”發展戰略，逐步走出國門，開拓和進入國際市場。目前最大的障礙就是工程咨詢服務方式和服務標準滿足不了國際市場的需要，影響工程咨詢企業在國際工程建設市場的發展。開拓國際工程咨詢服務市場，咨詢企業需要具備滿足國際市場需求的服務方式、服務標準和服務能力。當前，全過程工程咨詢服務是國際上通用的組織模式之一，是國內企業在國際市場競爭必須具備的服務方式和服務能力。因此，完善和推進全過程工程咨詢服務組織模式，培育全過程工程咨詢服務企業，是落實國家“一帶一路”發展戰略進程中，國家賦予工程咨詢服務行業的重要歷史責任。工程咨詢服務企業責無旁貸，必須勇敢地承擔起這一歷史重任。

全過程工程咨詢服務的基本概念與內涵分析

關于全過程工程咨詢服務的概念和內涵，是近年來勘察設計、監理、造價、招投標代理等咨詢服務企業，在戰略轉型實踐中一直探索和研究的問題。實踐中有著不同的理解，產生了不同的認識和觀點。尤其是如何借鑒國際慣例，并結合中國工程建設實際需要，確定符合中國工程建設需要的全過程工程咨詢服務的概念與內涵，一直是企業爭論的熱點問題。這次《指導意見》的下發，在廣泛征求意見、存同求異基礎上，原則上統一了意見，基本確定了現階段全過程工程咨詢服務的概念和主要內涵。因此，咨詢企業關于基本概念和內涵問題的討論可暫時告一段落，沒有再討論的必要了。

筆者認為，雖然《指導意見》沒有在文字上直接定義基本概念，但按文件精神分析，間接地也能判斷出其基本概念。經分析理解，嚴格地講全過程工程咨詢服務應該是工程全生命周期的經濟、技術、管理和相關內容的咨詢服務。

按照文件的劃分，工程全生命周期咨詢服務又可分為三個相互聯系又具有獨立特點的投資決策階段綜合性咨詢服務、工程建設實施階段全過程工程咨詢服務和項目運營階段的保障咨詢服務。

《指導意見》指出，投資決策階段綜合性咨詢主要包括投資項目的市場、技術、經濟、生態環境、能源、資源、安全等影響可行性的要素，結合國家、地區、行業發展規劃及相關重大專項建設規劃、產業政策、技術標準及相關審批要求進行分析研究和論證，為投資者提供決策依據和建議。此階段主要以投資、金融、資源環境為咨詢服務主要內容與特點。工程建設實施階段全過程咨詢是以工程建設環節為重點推進全過程工程咨詢服務，包括招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性。在工程建設全過程平臺上，統一控制工程質量、進度和效益。此階段主要以工程建設實施、工程技術和管理為咨詢服務主要內容與特點。

《指導意見》同時指出，全過程咨詢單位應當以工程質量和安全為前提，幫助建設單位保證工程質量，提高建設效率，節約建設資金。筆者同時認為，全過程工程咨詢服務不僅僅是各項單項咨詢服務簡單機械的組合，更重要的是在工程建設全過程更高級平臺上統一籌劃、建設、管理工程項目，控制工程質量、進度和成本，提高咨詢服務品質、效益和效率。

完善和推進全過程工程咨詢服務，指導意見給出的重要啟示

筆者認為，學習貫徹落實《指導意見》，不能只簡單機械理解字面詞句，更重要的是要充分認識其精神實質和背景條件，要結合企業實際情況進行深入的思考和分析，才能做出正確的判斷。因此，正確理解和認識《指導意見》給咨詢服務企業未來發展帶來的啟示是十分重要和必要的。

《指導意見》和企業轉型升級實踐經驗告訴我們，全過程工程咨詢服務是一種工程咨詢服務組織模式，而不簡單的是一種特定的企業類型。他的重要意義體現在未來工程咨詢服務要以這種組織模式組織工程咨詢服務的實施，實現了服務模式的根本性轉變。而不僅僅體現在簡單的培育幾個全過程工程咨詢服務企業。根據國內外經驗，真正能獨立完成項目全生命周期咨詢服務的企業是非常有限的，尤其是從事單一民用建筑和市政基礎設施咨詢服務企業，要轉變成為全過程工程咨詢服務企業是非常困難的，成本也是非常高的。因此，工程咨詢企業在轉型升級過程中，大多數企業思考問題的重點和主要出發點應該是放在如何以全過程工程咨詢服務組織模式開展咨詢服務業務方面，而不是以單純追求轉型成為特定的全過程工程咨詢服務企業為出發點。畢竟，全過程工程咨詢服務并不是全過程工程咨詢服務企業獨屬專利，工程咨詢服務企業開展全過程工程咨詢服務實現的途徑是多種多樣的。對此問題《指導意見》指出，鼓勵工程咨詢企業，采取聯合經營、并購重組等方式開展全過程工程咨詢服務。工程建設全過程咨詢服務可以由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施。由多家咨詢單位聯合實施的，應當明確牽頭單位及各單位的權利、義務和責任。

《指導意見》明確指出，在民用建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務，而沒有提到在工業工程和大型土木工程領域推進全過程工程咨詢服務。筆者認為，這是因為民用建筑和市政基礎設施工程咨詢服務領域是市場份額最大，市場化水平最高，行業技術保護最弱，專業化、碎片化服務特點最突出，涉及工程咨詢企業最多的領域，因此是完善和推進工程咨詢服務組織模式改革的重點領域。工業工程和大型土木工程具有以工藝和成套設備為核心，行業特點與邊界清楚，專業技術特點鮮明，技術壁壘保護性強，工程建設全生命周期各階段聯系緊密，標準、管理、采購統一系統性強的特點。在工程建設中，國內外主要采用的是工程總承包項目組織模式，而不是全過程工程咨詢服務組織模式。工程總承包項目組織模式，企業載體主要是工程公司。而全過程工程咨詢服務組織模式，企業載體主要是工程咨詢服務企業。因此，《指導意見》明確了目前只在民用建筑和市政基礎設施領域完善和推進全過程工程咨詢服務。 

進入全過程工程咨詢服務階段，預示著未來工程咨詢服務企業類型結構一定是多層次、多種類型，綜合與專業相結合，功能與能力互補的企業類型結構?！吨笇б庖姟访鞔_指出，鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式。除投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢外，咨詢單位可以根據市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合。鼓勵和支持咨詢單位創新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化的全過程工程咨詢服務模式。這說明完善和推進全過程工程咨詢服務，服務內容既可以是提供跨階段覆蓋建設項目全生命周期的咨詢服務，也可以是提供單一階段的全過程工程咨詢服務，同時也不排除提供單項專業咨詢服務和提供多種不同類型的咨詢服務。那么也就明確了，未來工程咨詢服務能力和企業類型，既可以是具有提供全生命周期全過程工程咨詢服務綜合能力的企業，也可以是具有提供單一階段全過程咨詢服務階段性綜合能力的企業，還可以是提供單一專業咨詢服務和提供多種不同類型咨詢服務的企業。企業將根據在工程咨詢服務市場定位不同，其服務內容與能力將有所不同。市場需求結構決定企業類型結構，這預示著未來工程咨詢服務企業類型結構一定是多元化、多種類型、各具特點、功能互補的結構體系。企業需要根據自身的特點和實際情況，科學確定市場位置和企業類型，這是企業在轉型升級過程中面對的最重要的決策問題之一。

開展全過程工程咨詢服務的企業需要具有相應的人力資源、服務能力、組織機構和社會誠信，同時要具有利用、組織、統籌和協調管理社會和市場資源的能力?！吨笇б庖姟分赋?，全過程工程咨詢單位應當在技術、經濟、管理、法律等方面具有豐富經驗，具有與全過程工程咨詢業務相適應的服務能力，同時具有良好的信譽。全過程工程咨詢單位應當建立與其咨詢業務相適應的專業部門及組織機構，配備結構合理的專業咨詢人員，提升核心競爭力，培育綜合性多元化服務及系統性一站式整合服務能力。同時鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式。這實際上告訴我們，對于準備轉型成為提供全生命周期或階段性全過程咨詢服務的企業必須實現企業本質性的改變，由具有提供單一專業咨詢服務能力的企業轉變成為具有提供全過程工程咨詢服務綜合能力的企業。企業在人力資源構成、資金的籌措、組織機構構建、企業管理模式等方方面面都需要調整，轉型成本較大，時間較長。對于準備仍然保持提供單一專業咨詢服務企業性質，但又想以全過程工程咨詢服務模式提供服務的企業，企業必須提升自身在統籌和組織管理社會資源，共同協調合作的能力，這是一項全新的挑戰。當然企業也可以根據市場需要，擴展成為能夠提供多種單一專業咨詢服務的企業，以達到擴展咨詢服務市場業務范圍的目的。從國內外工程咨詢服務業發展實際情況來看，能夠獨立提供工程全生命周期全部咨詢服務的企業并不多，大量的還是提供部分階段綜合性咨詢服務的企業和提供多種單一專業咨詢服務的企業。筆者認為，在轉型升級過程中，對于勘察設計行業來說，未來行業的主體應該還是從事勘察設計專業咨詢服務的企業，行業的骨干將是從事全生命周期或工程建設實施階段全過程咨詢服務的企業。對于監理行業來說，未來行業的主體應該還是從事施工階段監理和項目管理的企業，或者是從事多種單一專業咨詢服務的企業，行業的骨干將是從事工程建設實施階段全過程工程咨詢服務的企業。

完善和推進全過程工程咨詢的重點，是要實現投資決策階段和工程建設實施階段整合和突破?！吨笇б庖姟分赋?，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須創新咨詢服務組織實施方式，特別是要遵循項目周期規律和建設程序的客觀要求，在項目決策和建設實施兩個階段，著力破除制度性障礙。重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢，以投資決策綜合性咨詢促進投資決策科學化，以全過程工程咨詢推動完善工程建設一體化組織模式。筆者認為，這是在完善和推進全過程工程咨詢實施方案中，《指導意見》明確的兩個重要的切入點和關鍵環節。這為推進全過程工程咨詢服務指明了發展方向和實施路徑。投資決策咨詢與工程建設全過程咨詢是工程項目全生命周期咨詢服務最重要的兩個組成部分，對工程質量、安全和經濟效益影響很大。投資決策階段主要以投資、經濟和市場分析為主要咨詢服務重點和工作目標。工程建設實施階段主要以工程技術與管理為主要咨詢服務重點和工作目標。筆者同時認為，對于勘察設計、監理、造價、招投標代理和施工圖審查等傳統咨詢企業，準備轉型成為提供全過程工程咨詢服務的企業，近期切實可行的目標應該是定位在轉變成為提供工程建設實施階段全過程咨詢服務的企業。因為這一階段，各單項專業咨詢服務內容關聯度高，技術、管理目標相同（同屬工程建設實施），專業理論和知識相近（都屬于工程學范圍），人力資源能力相近。經過努力，短期內容易取得進展和成果。遠期目標，有條件的企業可以逐步向投資決策階段擴展。尤其是監理行業，企業轉型第一步實現目標應該是向施工階段項目管理企業轉型，第二步實現目標才是向工程建設實施階段全過程咨詢服務企業轉型。

完善和推進全過程工程咨詢，企業管理體系與標準、信息化應用水平和核心競爭能力是企業轉型升級三大核心要素和重要標志?！吨笇б庖姟分赋?，完善和推進全過程咨詢服務，咨詢單位要建立全過程工程咨詢服務管理體系，要建立自身的服務技術標準、管理標準，不斷完善質量管理體系，職業健康安全和環境管理體系，通過積累咨詢服務實踐經驗，建立具有自身特色的全過程工程咨詢服務管理體系及標準。企業要大力開發和利用建筑信息模型（BIM）、大數據、物聯網等現代信息技術和資源，努力提高信息化管理與應用水平，為開展全過程工程咨詢業務提供技術保障。從中我們可以體會到，企業管理體系和標準，信息化、網絡化和智能化應用水平，以及核心競爭能力是全過程工程咨詢服務企業必需具備的核心要素。筆者認為，沒有管理體系和標準的現代化，沒有信息化、網絡化和智能化做技術保障，企業全過程工程咨詢轉型升級就不能實現。沒有核心競爭能力，企業轉型升級發展就沒有基礎和動力。從兩年來積累的企業轉型升級經驗來看，從勘察設計企業轉型成為全過程工程咨詢服務的企業，其核心競爭能力是工程技術與工程設計。從監理企業轉型成為全過程工程咨詢服務的企業，其核心競爭能力是工程監理與項目管理。

一直以來，影響全過程咨詢開展的重要制度障礙之一就是收費依據、收費標準和收取方式問題。這次《指導意見》在這方面取得了重要突破?！吨笇б庖姟分赋?，全過程工程咨詢服務酬金可在項目投資中列支，也可根據所包含的具體服務事項，通過項目投資中列支的投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等費用進行支付。全過程工程咨詢服務酬金在項目投資中列支的，所對應的單項咨詢服務費用不再列支。投資者或建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度，咨詢服務的范圍、內容和期限等與咨詢單位確定服務酬金。全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取?！吨笇б庖姟方o我們的啟示是，在收費法律依據方面有了重要突破，首次明確了全過程工程咨詢可以在項目投資中列支，之前一直嚴重阻礙全過程工程咨詢服務的實施與發展的收費法律依據瓶頸已被打破。在收費方式方面，《指導意見》明確了收費既可按全過程咨詢服務內容中各單項咨詢服務費方式收取，也可按整體全過程工程咨詢服務費方式收取，但不可重復收取，收費方式可做選擇。在收取標準方面，《指導意見》明確既可按人工成本+酬金的方式計價，也可按專項服務酬金疊加+統籌管理費方式收取，表明既可按人工服務費方式收取，也可按項目服務費方式收取。在具體收費方面，《指導意見》明確了由建設單位和咨詢服務方根據工程項目的規模和復雜程度，咨詢服務的范圍、內容協商解決?？傮w來看《指導意見》在全過程咨詢服務收費方面取得了重大進步，但在具體執行方面還有許多復雜和操作問題需要解決。如先前政府制定的咨詢服務收費管理制度和標準已經被廢止，市場化的管理制度和標準還未建立。在市場化的過程中，目前企業誠信體系和優質優價市場管理體系還沒有真正得到認知和建立，這影響著全過程工程咨詢收費的具體落實。筆者認為，沒有合理的收費作保障，就沒有全過程工程咨詢服務組織模式未來發展的空間。因此，在收費管理制度建設方面，需要我們不斷地努力。（本文作者修璐系中國建設監理協會前副會長兼秘書長）